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[法律咨询] 房屋征收中的评估时点研究

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发表于 2021-2-23 11:15:45 | 显示全部楼层 |阅读模式



        【中文摘要】征收与补偿的“唇齿关系”决定了两者之间的对价关系,并且与及时补偿挂钩。故严格适用房屋征收决定公告之日为评估时点,在迟延补偿情形下可能有损被征收人的产权利益,有必要动态跟随房地产市场的变化情况,因案而宜重新选定评估时点,尽量维持两者间的等价平衡。本文立足于征收时点、评估时点和补偿时点之间的关系,讨论了补偿的合理期限和补偿时点的认定问题,归纳出在房屋征收中选定评估时点的具体规则。
        【中文关键字】征收补偿;评估时点;重新选定
        【全文】

      征收补偿中的评估时点看似是个技术问题,实则是公私博弈的关键,只是更为隐秘。诚然,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《国有征补条例》)出台解决了过去城市房屋拆迁中的突出问题,但仍给实践活动留下不少待解难题,其中之一便是:征收与补偿的同时性未明确体现,导致征收时点、评估时点和补偿时点三者关系缺乏规定;在不合理的迟延补偿仍然存在的情况下,被征收人的公平补偿权难以获得充分保障。如何化解?需要我们重新审视既有规定,合理解释评估时点的应有之义,进而回归《国有征补条例》“保障被征收房屋所有权人的合法权益”的立法本色。

      一、问题的引出:“一刀切”的评估时点规定

      《国有征补条例》第19条第1款对补偿价值的最低标准及评估规范进行了专门规定,一是规定被征收房屋的补偿价值不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格;二是规定被征收房屋价值应当按照房屋征收评估办法,由具有相应资质的房地产价格评估机构进行评估后予以确定。《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第10条则结合征收实务中供被征收人选择的两种补偿方式(即货币补偿、产权调换),进一步明确被征收房屋的价值评估时点为房屋征收决定公告之日,用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。

      以上规定的重要意义在于为条例第2条的公平补偿原则提供制度安排,实现“权利兑现”。主要表现为:首先,完全按照市场价格衡量房产价值。房屋价格评估制度是保障公平补偿的核心制度,然而2001年《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《城市拆迁条例》)时期的房地产评估仍然是“准市场化”的,实际执行中常出现评估价格远低于房地产市场实际交易价格的现象,造成被拆迁人在补偿安置中处于不利的地位,《国有征补条例》确立的“不低于被征收房屋类似房地产的市场价格”标准,意味着被征收人所得的补偿不会比未征收情况下自愿交易所得的少,这是一个“完全市场化”的标准,必然带动房地产评估方法的改革。因《评估办法》明确对房屋价值的评估,不再综合《城市房屋拆迁估价指导意见》(以下简称《估价意见》)规定的政府定期发布的“指导价”, 而是完全按照市场交易价格来计算,有记者称之为实现“和谐拆迁”的重大举措之一,站位于基本的“市场主体”角度,不仅给予被征收人充分的地位和话语权,更充分体现政府方面对私有物权的尊重。其次,设立兜底标准保障群众居住权利。确立不低于类似房地产的市场价格制度,可以使被征收人用所得补偿在市场上买到区位、面积、用途、建筑结构等方面相当的房屋,这是本条例确定的一项新制度,是针对被征收人的保护性条款。原国务院法制办、住房和城乡建设部负责人在就《国有征补条例》答记者问中指出,制定条例的总体思路之一是“通过明确补偿标准、补助和奖励措施,保护被征收群众的利益,使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低”,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格,市场价格包含了土地使用权的价值,不低于市场价格就可以保证被征收人所得补偿在市场上能买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。最后,明确公告之日作为估价评估时点。房地产估价理论认为,“确立价值时点原则的意义在于:价值时点除了说明评估价值对应的时间,还是评估估价对象价值的时间界限。例如,有关房地产的法规、政策和估价标准等的发布、修订、废止和实施日期等,均有可能影响估价对象的价值,因此在估价时究竟是采取发布、修订、废止和实施日期之前还是之后的,就应根据价值时点来确定。” 明确以公告之日为正式的评估时点,可以与征收实务中的预估时点相区别,通过配套措施保护被征收人的合法权益。笔者认为,直接将公告之日作为私有产权的时间界限,这种“一刀切”的规定更具普遍性和确定性,有其积极意义:一是锁定评估对象,防止突击建房、改变用途。与《国有征补条例》第16条第1款规定的精神相符, 不鼓励“确定房屋征收范围后,不当增加补偿费用”的投机行为。二是统一补偿标准,防止权力寻租、有损公平。因人而异的评估时点只会增加被征收人的“寻租”空间,导致不当增加补偿费用的现象严重,对依法搬迁的住户不公,极易引发征迁“回流”。三是因公告张贴于征收范围内及其周围醒目、易于公众阅读的地方,也因公告载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等重要事项,没有比之更适合作为同一征收项目评估时点的时间节点。

      尽管原则易于阐述,但运用征收权的具体细节却常常导致棘手而有争议的问题,比如之前热议的“公共利益如何界定”问题,以及本文涉及的“如何看待合理补偿”问题。有人提出,评估时点“一刀切”的规定过于僵硬,在估价目的明确的情况下,未考虑迟延补偿、补偿间断等特殊情形下导致的评估时点与评估对象的实际状况、房地产市场的交易行情不匹配的问题,无法如实体现财产的应有价值,进而有碍公平补偿原则的实现。

      二、问题的现状:对确定评估时点的不同观点

      以房地产估价为例,估价时点是估价结果的对应日期,是所评估的估价对象价值或价格对应的某一特定时间。住房和城乡建设部《房地产估价规范》(2015年12月实施)规定,房地产的市场价值评估,应遵循价值时点原则,评估价值应为在根据估价目的确定的某一特定时间的价值或者价格。房地产估价行业认为,同一房地产在不同的时间段通常具有不同的市场交易价值,房地产的市场环境变化和房地产本身的物理属性变化共同导致了房地产价格和价值的随之变化,因此评估实务操作中要求房地产估价师必须遵循价值时点原则。简而言之,房地产估价实务中的价值时点原则,一是强调“先有评估时点,后有评估价值”,是特定时点的市场价值;二是该时点价值深受评估对象的实际状况以及房地产市场的交易行情影响。

      (一)有观点认为,同一房屋征收项目只有一个评估时点,而且是法定的评估时点。房地产估价行业认为,“征收决定生效之日”作为评估时点有其利处:一是征收决定生效之日的时间明确,可减少评估中确定评估时点的随意性;二是与《估价意见》中规定的“拆迁许可证颁发之日”的评估时点相衔接,使政策具有连续性,不会因评估时点的改动引起不必要的麻烦;三是一个征收项目内的被征收房屋的评估时点相同,可使该征收项目内被征收房屋评估所依据的房地产市场状况相同,从而使不同被征收人之间得到的补偿相对公平合理,也避免由于评估时点的随意性引起被征收人相互攀比和导致不必要的争议。出于统一补偿标准的考虑,有以下具体观点:

      1.估价时点的确定性有助于维护补偿标准的统一性。以旧有的《城市拆迁条例》及相应的《估价意见》为例,规定在同一拆迁许可的同一拆迁期限内,对被拆迁人只能适用一个评估时点,即为实现被拆迁人之间的公平补偿,要求在同一拆迁期限内对所有被拆迁户采纳统一的补偿标准。

      2.非法定评估时点的评估报告宜仅作为参考。应严格依照现行的法律规定以及技术规范进行价值评估,非法定时点确定的评估价格就不是合法有效的补偿价格。所以,从依法征收角度,非法定时点所确定的评估结果在功能上,不能替代法定评估时点的评估结果,只能作为调整今后补偿方案的市场参考。实务中,还应当提示申请评估的委托方,用于产权调换的安置房等也应当按照法定评估时点来进行调整。

      3.严格把握估价的基准时间。“也即要把握准确评估的时间节点。本条所规定的‘房屋征收决定公告之日’应当作为房地产价格评估的基准时点。对于一些大的项目可能需要分期分段实施的,可以分批次作出征收决定。同时,如果征收决定与补偿决定间隔时间较长,除了以房屋征收决定公告之日作出评估报告外,在实际支付补偿款时,有必要考虑被征收人因晚拿到补偿金之合理损失等因素,也可通过补助方式支付。”

      此外,审理迟延补偿案件中,从最高人民法院提审改判案件看, 地方法院亦是“依法”裁判,以法定的评估时点为有效的时点;有研究以“评估时点”为关键词,对中国裁判文书平台检索出的2018年全国行政类型涉及迟延补偿的135份案例进行分析,坚持公告日为评估时点的89份,否认公告日为评估时点的42份,回避评估时点争议的4份,所占比例分别为66%、31%和3%。

      (二)还有观点认为,对于迟延补偿等特殊情形,评估时点的确定只能因案而宜,不能机械执行,否则有损合理补偿。房地产估价行业担心,单一的将“征收决定生效之日”作为评估时点有其弊端:一是征收决定生效之日比实际给予被征收人之日要早,在此期间房价可能出现较大幅度上涨,从而被征收人会认为评估价低,不接受评估价;二是同一个征收项目内早搬迁和晚搬迁的评估时点相同,晚搬迁的被征收人可能因房价出现上涨而不接受评估价。出于合理补偿的考虑,有以下具体观点:

      1.征收评估人员的研究建议。对于征收补偿被长期拖延、未及时完结,需要再次启动房屋价值市场评估的,评估时点应是再次启动征收补偿的评估程序之日,不再是征收决定的公告之日。或者建议应当将《评估办法》第10条第1款修改为被征收房屋价值的评估时点原则上为房屋征收决定的公告之日或在之后增加一款明确对合理评估期限作一般性的规定,即在上述公告之日1年以后才实施补偿的,被征收房屋价值的评估时点应为确定开始实施补偿之日。或者建立合理的评估制度,为实现合理补偿之目的,签约前可由估价师进行修正,将评估时点从房屋征收决定的公告之日调整为签订合同之日,保证被拆迁房屋实现其物权应有的经济价值。

      2.人民法院的裁判观点。(2015)行提字第20号房屋强拆及行政赔偿判决认为:“以法院委托评估时为准,更加符合公平合理的补偿原则,为此本案将委托评估机构评估的2019年4月18日作为评估时点。”(2016)最高法行再80号行政判决支持了“被征收人应以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准”的当事人主张。(2017)最高法行再101号房屋行政强制及行政赔偿判决认为,被申请人婺城区政府可以选择产权调换或者货币补偿的方式赔偿再审申请人许水云的房屋损失,可以在改建地段或者就近地段为其提供类似房屋,或者根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格为基准计算相应的赔偿款。(2018)最高法行再202号行政赔偿判决基于近三年房地产市场行情的变化情况,认为本案采纳产权调换方式,被征收房屋和产权调换房屋价值的评估时点应为作出补偿决定时点(2016年5月23日),不宜继续为征收决定公告时点(2013年7月19日)。(2018)最高法行再34号行政赔偿裁定认为:“在皇姑区政府无法给付王立成安置房屋的情况下,王立成应得到的房屋损失赔偿数额不应低于因依法拆迁所应得到的补偿,故可参照一审判决时被拆迁房屋安置地段商品住宅平均价格予以确定。”(2017)鲁行终911号行政赔偿判决考虑到涉案房屋周边房地产价格明显上涨这一客观情况,同时考虑到上诉人宋培岩系在强制拆除行为被依法确认违法之后的合理期限内提起的行政赔偿诉讼,不存在权利怠于行使的情形,故判决当地政府应当按照本案判决时涉案房屋周边房地产的市场交易价格予以赔偿;结合涉案房屋周边房地产价格区间为20000-22000元/㎡的市场交易情况,人民法院从有利于赔偿申请人的角度出发,酌情按照价格区间的上限22000元/㎡来认定涉案房屋的赔偿标准。

      3.地方法院司法文件、行政审判专家观点。《河南省高级人民法院发布审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件工作指南(试行)》(2020年4月实施)第7条第2款规定:“未经法定程序评估或者赔偿义务机关作出的征收补偿决定违法或者显失公平,当事人各方提交的证据均不能证明房屋客观价值的,原则上应将赔偿案件一审立案日作为评估基准日,通过委托评估确定房屋价值损失。”最高人民法院行政庭主审法官认为,一方面,强调选定评估时点不能机械执法,避免走向两个极端。实务中,行政机关或者人民法院既不能一律以征收决定公告之日的评估价格作为房屋价值的补偿基础,在特殊情形下有可能会难以保障被征收人原有的住房条件,与《国有征补条例》保障合法权益的立法精神相背离,但也不能一概以人民法院裁判时点的市场价格为补偿基准,以免造成被征收人之间补偿标准很不统一,甚至变相诱使当事人通过诉讼程序拖延征收补偿等问题。另一方面,呼吁针对不同原因造成的迟延补偿作出不同的裁判考量。比如,对于市县级人民政府超过合理期限未予补偿且无正当理由,又不能证明被征收人同意与之延期协商补偿的,人民法院可将当地政府实际作出补偿决定的或者双方当事人协商的时点作为评估时点。而对于市县级政府严重违法,特别是在无征收决定、无补偿决定的情况下恶意违法强制搬迁且长期拒不解决房屋征收补偿问题,已经对被征收人合法权益造成重大影响的,实际赔偿时可以考虑以一审审理时点为评估时点。

      基于以上,对于评估时点引发的纠纷,不是评估机构、征收部门与司法部门之间的行业分歧,而是在各自内部亦有的不同认识,并且最高人民法院、部分高级人民法院显然对评估时点引发的合理补偿问题已经有所意识,基于上级法院的司法审判监督职权进行了针对性的纠偏。

      三、问题的分析:合理补偿下的评估时点选定

      申言之,严格以房屋征收决定公告之日为评估时点,在迟延补偿、补偿间断等特殊情形下可能有损被征收人的产权利益,有必要动态跟随房地产市场的变化情况,因案而宜重新选定评估时点,尽量维持两者间的等价平衡。

      (一)评估时点可以重新选定

      理由一:征收与补偿的“唇齿关系”,要求政府及时履行合理补偿义务。关于私有产权和征用(收)的问题,制度经济学认为, 一是在正常情况下,将私有财产充公必须要由国家给予“合理补偿”,多方面的司法实践和法律传统已经形成了将征收与“合理补偿”联系在一起的规则。二是国家实施征用(收),必须满足三项检验:1.征用(收)现存私有产权的建议是否能促进所说的和可接受的政策目标;2.根据专家的最高判断,干预的预期获益是否会超过预期成本;3.被征收了的产权的所有者是否按合理条件得到了补偿,即相当于适当自由市场价值的补偿。如果征用(收)没有符合上述条件,那就是对长期繁荣和现代文明诸支柱之一进行的攻击。三是除了公共利益如何界定外,在实践中一项征用(收)的“合理补偿”意味着什么,还存在着争议;在威胁要进行征用(收)之前,如果能建立产权的市场价值,“合理补偿”就应该是这种市场价值。据此论之,可以归纳为以下三个要点:一是有征收必有补偿,两者唇齿相依,不可分割;二是合理补偿的是房地产的市场价值,即产权的自由市场交易价格;三是应以征收发生时的市场价值为据,即补偿要紧随其后,使征收时点(评估时点)与补偿时点尽量靠近。要点三是“征收与补偿同步进行”下的理想状态,《国有征补条例》与配套的《评估办法》有关评估时点的规定正是基于此种乐观预设,忽略了征收实践中政府机关未及时履行补偿义务的特殊情形。在征收时点、评估时点与补偿时点分处于不合理期间时,特别是对于“水涨船高”的房地产市场来说,可以根据后续履行补偿义务的情况,对评估时点进行调整。

      理由二:《国有征补条例》的立法精神,要求政府保障被征收人原有的居住水平。条例第2条的“公平补偿”原则以及第19条第1款的“被征收房屋的最低补偿标准”是贯穿于征收与补偿始终的,其目的在于兜底保障被征收人能够通过房屋补偿金额购买类似的房地产,加上其他费用补助和奖励措施,确保实现被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。此规定的立法本意,是要保证被征收人以被征收房屋价值的补偿,买到与被征收房屋处在同一供求范围内,并在用途、规模、建筑结构、新旧程度、档次、权利性质等方面相同或者相似的房地产,这是对被征收房屋价值补偿的基本要求,也是《物权法》及《城市房地产管理法》有关保障被征收人居住条件的规定的具体体现。据此,更应该关注的是结果上,房屋补偿金额能否足以购买类似的房地产,即在迟延补偿、补偿间断等特殊情形下,为满足上述立法精神,应允许评估时点适当脱离征收时点,向补偿时点靠近。并且,《评估办法》仅是部门规范性文件,在与上位法精神相悖的情形下,可以对下位法过于刚性的规定不予适用。

      理由三:根据房地产估价的理论与方法,在征收补偿中考虑的是评估时点下对应的房地产市场状况。价值时点从本质上讲既不是委托人决定的,也不是估价师决定的,而是由估价目的决定的。在实际中,价值时点应是估价师根据估价目的并经委托人认可后确定的。不论是何种估价目的,评估估价对象价值所依据的市场状况始终是价值时点下的状况,但估价对象状态不一定是价值时点下的状况。不同估价目的的房地产估价,价值时点与对应的估价对象状况和房地产市场状况之间,形成特定的5种匹配关系, 适用于5种情形。《评估办法》第8条 专门规定了评估目的,根据房地产估价理论与方法,房屋征收评估属于情形1,即结合价值时点当下的房屋状况、房地产市场状况进行评估。以房屋征收决定公告之日为评估时点的情形为例,所得评估价值是对公告之日下的房屋状况、房地产市场状况的货币计量,可能与实际获得补偿时的房屋状况、房地产市场状况会有不同,可以对评估时点进行调整。特别是公告时点(评估时点)与补偿时点相隔已超出合理期限的,从公平补偿角度看,应允许重新选定评估时点。

      此外,参照分段拆迁行为确定评估时点的观点亦有其道理,认为从评估的角度看,过去的城市房屋拆迁与国有土地上房屋征收相似,可以参考以往“原则上以拆迁许可证颁发之日为价值时点,实际上可根据拆迁时段进行分段计价”的经验做法,将国有土地上被征收房屋分置于相对不同的房地产市场交易环境,使房屋征收补偿动态地跟随房地产市场的变化而变化,始终维持等价关系,保护被征收人的利益不受损害。

      (二)选定时点需要遵循规则

      不止国有土地上的房屋补偿,集体土地上安置补偿有时也会涉及到房地产估价问题,法释(2011)20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定了特殊情形下,原农村集体土地征收涉及的补偿安置可参照国有土地上房屋征收补偿标准执行。主要包括以下要件:1.怠于履行补偿安置,征收农村集体土地后,当地政府未对地上房屋等不动产进行及时的补偿安置;2.房地产市场存在上涨,待实际安置补偿时,因房屋等不动产所在地已经纳入城市规划区导致周边房价出现明显上涨;3.土地权利人主动请求,应当由土地权利人提出请求,而非人民法院主动参照执行国有土地上补偿标准进行安置补偿;4.避免出现重复获利,参照执行国有土地上补偿标准,意味着是对“房地产一体”的市场价值评估,如果土地权利人已经在前期获得了土地补偿费的,人民法院应当在查实后予以扣除。因为土地性质不同,被征收集体土地上房屋的拆迁补偿不能直接适用《国有征补条例》,但由于房屋所在的土地已经城市化,如果按照农村土地补偿,会无法保障农民的权益,因此可以参照《国有征补条例》的补偿标准予以补偿。背后法理还是在于合理补偿,保障基本的居住权利;在此类征收集体土地案件中,政府至始至终未作出过“房屋征收决定”,在法定“公告之日”缺失的情况下,如何选定评估时点更是成了关键,最高人民法院在个案中认为:“房屋作为一种特殊的财物价格波动较大,为了最大限度的保护当事人的权益,房屋损失赔偿时点的确定,应当选择最能弥补当事人损失的时点。在房屋价格增长较快的情况下,以违法行政行为发生时为准,无法弥补当事人的损失。以法院委托评估时为准,更加符合公平合理的补偿原则。”

      征收补偿从完全补偿原则、不完全补偿原则发展演进到现今的公平补偿原则。一方面,公平补偿原则避免了完全补偿原则对个人财产的过度关注、所有权个人理性的过度膨胀,另一方面避免了不完全补偿原则对公共利益的过分保护,该原则有利于保证在不损害个人利益的前提下实现公共利益,获得公共利益和私人利益的双赢,达成“补偿要与因征收造成的损失相当”之目的,可以说房地产估价在《国有征补条例》和《评估办法》确立的按照市场价格公平补偿为核心的征收补偿制度中扮演着重要角色。而重新选定评估时点看似“违逆”既有规定,实则是形式法治向实质法治的进阶,是特殊情形下私有产权与公共利益的博弈。并且,相较于“判断公平补偿,保持司法谦让主义”观点, 更倾向于认为人民法院可以通过评估时点等事项,对构成房屋补偿决定之前提的公平补偿的判断取舍进行实质性审查。且不论被诉行政行为系房屋征收补偿决定还是协议,在审理中可以将征收补偿置于私有产权市场交易的场景中进行考量,通过裁判规则,努力维护征收补偿的对价关系。特别是这种“强制缔约” 排斥合同自由基本原则,排除了当事人双方共同决定合同内容的自由,有必要引入实质审查,在私有产权和公共利益博弈之间居中平衡。

      规则一:在合理期限内完成补偿的,仍应以征收决定的公告时点为评估时点。涉及以下要点:

      1.关于合理期限问题。要求征收人在房屋征收决定公告之后,立即与被征收人签订补偿协议或者作出补偿决定过于理想,实务中允许征收补偿适当滞后则较为合理,便于征收部门完成选定评估机构、组织现场勘验、公示分户报告、协商签订协议等后续工作。关键是如何确定合理期限?结合征收工作实际和房地产市场状况,距离评估时点(征收时点与之重合)不宜超过1年。主要理由为:一是如顺利推进,一个征拆项目自征收决定生效(公告)之日后3个月内,大部分被征收人都能签订补偿协议,少部分不愿意的签订可能长达1-2年。实践中,会在征收公告上载明签订补偿期限,一般都在公告之日起1年之内。二是估价程序要求估价师在撰写估价报告时,载明“估价报告使用期限”,该期限从出具估价报告之日起计算,使用估价报告不得超过有效时间;如何确定具体估价报告的有效使用期限?房地产估价行业要求估价师结合估价目的,预计估价对象的市场变化程度来确定,一般不宜超过1年。此外,《房地产抵押估价指导意见》第26条第1款对估价报告的有效期限进行区分规定:一般而言,估价报告的有效期不得超过1年,从报告出具之日起开始计算;特殊情形下,如估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的,应当进行适当修正,合理缩短估价报告的可使用期限。据此论之,房地产市场状况是判断合理期限的一个重要因素;1年之内房地产市场价值波动较小,在1年之内作出补偿的不易对被征收人产生实质损害。

      2.关于完成补偿问题。房屋征收补偿类似于私有产权的市场交易。要考虑迟延履行的存在,不能简单认为签订补偿协议的或者作出补偿决定的就视为已经完成补偿职责,还要看征收部门的履行情况。征收部门积极履行补偿决定或者补偿协议,已经交付补偿款项、周转用房或者产权调换房的,亦或依法将标的物(款项、房屋凭证与钥匙)提存的才能视为“全面履行自己的义务”,导致债权债务关系终止,相应时间即为补偿时点。

      关于合理期限、补偿时点的上述认定,可以倒逼征收部门及时补偿,维护征收与补偿之间的对价关系:一方面,在当事人无法就补偿安置事项签订协议时,督促征收部门尽快依法作出相应的补偿决定,送达当事人;另一方面,避免因征收部门原因,比如资金周转紧张等,在签订补偿协议或者作出补偿决定后延迟履行,损及被征收人的产权利益,难以保障得到的货币补偿可以购买类似房产。对于征收部门在合理期限完成补偿的,对其评估时点的选择,人民法院一般应予尊重。

      规则二:对于超过合理期限作出补偿或者未予补偿且房地产市场价值波动较大的,可以启动“时点重选”。

      1.需要说明的是,此处讨论的起算点除了评估时点与征收时点重合的情形外,还包括评估时点右向移动至补偿时点之前的其他时点,只是不再与征收时点重合。如实务中,笔者第二部分谈及的“五花八门”的评估时点:再次启动征收补偿评估程序之日、确定开始实施房屋征收补偿之日、作出赔偿决定时点、作出补偿决定或者签订补偿协议时、委托评估机构评估时、赔偿案件一审立案日等。

      2.实质损失要件。一方面,超出合理期限但并未对被征收人的合法权益产生实质影响的,不需要启动“时点重选”。以补偿方式系产权调换的为例,(2018)鲁01行初1127号行政判决认为:“被告作出房屋补偿决定之时,相同区位商品房市场价格出现明显上涨,……被告提供的用于产权调换的同类新建房屋面积超过被征收房屋面积,位于项目改建地段附近,根据一般市场经济规律,被征收房屋价值上涨的同时,该调换房屋的价格也在上涨,同类房屋不同时段涨价的因素对原告的实际补偿利益并未造成损害,故补偿决定虽未在合理期限内作出,但并未损害原告的实质利益。”另一方面,完成补偿距离评估时点已经超出合理期限的,且实际上影响被征收人“权利兑现”的情形。最高人民法院在个案中认为:“对上述法律规定中有关‘被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日’的规定,就应当结合《国有征补条例》有关‘公平补偿’条款,作统一的法律解释,而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期以及是否存在市、县级人民政府及其职能部门的单方责任,也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别,均以征收决定公告之日作为评估时点。” 法发(2020)25号《最高人民法院、国家发展和改革委员会关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》为加强产权司法保护,在“9.公正审理土地征收征用案件”中强调,要将“及时合理补偿”作为遵循原则,在执法、司法活动中要综合运用多种方式对被征收征用者进行公平合理补偿,进而维护被征收征用者的合法权益。笔者认为,撇开“五花八门”的评估时点以及背后的考量因素,判断一个评估时点是否合法合理的标准还是在于能否维护征收与补偿之间基本的对价关系。一般情形下,应结合估价目的和估计对象在补偿时点之前一年内的市场价格变化程度进行评判,在显失公平影响其购买或者重新享有类似房产的场合下,应当允许当事人予以调整,重新选定评估时点。

      规则三:因征收部门导致迟延补偿需要启动“时点重选”的,可以选择更有利于被征收人的评估时点。

      1.注意甄别迟延理由。行政机关在职权实力、信息能力等方面存在显著优势,具有更强的交涉能力,实务中因被征收人原因导致迟延补偿的情形较少,何况无法签订补偿协议的征收部门可以直接作出补偿决定,拒绝受领补偿款项的征收部门可以办理提存手续等。要特别注意甄别来自征收部门的答辩意见,识别其中的懒政怠政不作为。比如主张“被征收人拒绝入户查勘”的,实务中评估机构可以依据房产测绘中心出具的房屋分户平面图及房产证复印件、房屋面积对照表等确定房屋面积;比如主张“被征收人要求协调化解”的,实务中不能以反复协商代替决定,甚至以拖待变以致于久拖不决,行政机关有必要在合理期间内作出补偿决定。

      2.因案而宜重新选定。有实务法官总结,实践中导致市县级政府未及时签订补偿协议或者作出补偿决定的原因有以下几类:有的因为市县级政府建设项目用地需要不迫切或者没有项目;有的因为安置补偿资金不到位无力补偿;有的因为征收后建设规划有所调整;有的因为征收行为本身不规范引发诉讼以及补偿安置问题搁置;有的因为被征收人提出不合法不合理的补偿要求,征收单位依法履职不力;还有个别因维稳需要以拖待变,最终造成征收决定公告数年后,安置补偿问题仍未得到解决;有的则经过旷日持久的复议、诉讼,最终仍未有效解决补偿问题。对于如何选定评估时点问题,该实务法官认为,特殊案件中应当“因案而宜地重新选定评估时点”为宜,同时强调既不能一律以房屋征收决定公告之日的,亦不能一概以法院裁判时点的市场价格作为房屋价值的补偿基准。笔者倾向于谁打破了征收与补偿之间基本的对价关系,谁就应该承担起迟延补偿的责任,对于征收部门导致迟延补偿并且需要启动“时点重选”的,可以选择更有利于被征收人的评估时点。比如征收部门严重违法,在既未签订补偿协议,又未作出补偿决定的情况下,假借拆除违建等恶意强拆已被确认违法,且长期拒不解决补偿问题的,人民法院可以结合案情,在时间轴上向补偿时点靠近,可以酌定赔偿诉讼立案、委托评估机构等节点为评估时点,更为真实地反映近期房地产市场状况下的市场价值。


        【作者简介】金诚轩,北京大学法学院博士研究生。

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